“18亿亩耕地红线”是怎么来的？
全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文说，18亿亩是综合经济发展、人口状况、粮食单产等因素测算划定的。考虑到复种指数，18亿亩耕地对应每年的农作物播种面积为24亿亩。其中，粮食播种面积约17亿亩，其余用于棉、油、糖、菜等种植。
从另一个角度看，我国粮食亩均单产不到800斤，以17亿亩的播种面积计算，对应的产量是1.3万亿斤以上，这正是目前粮食产量所站稳的台阶。近年来，我国进口大量农产品，等于变相利用国外耕地。以进口量最大的大豆为例，2021年进口9652万吨，如国内生产，以亩产130公斤计算，需要7亿多亩播种面积。考虑到粮食需求还在增长，红线已退无可退。18亿亩只是个概数，其实际指向也是与时俱进。国家“十一五”规划期间提出耕地红线保持18亿亩，“十二五”规划上升为18.18亿亩，“十三五”规划明确保持在18.65亿亩。耕地红线数据的变化，反映出国家对耕地保护的目标在持续加压。新中国成立后，耕地保护几经波折，在不同时期应对不同矛盾，为实施耕地保护作出大量努力。当年在“以粮为纲”的大背景下，耕地保护受到重视。朱道林回忆，上世纪50年代至70年代，农垦制度得到充分发展，各地还大规模开垦了陡坡地做梯田，耕地规模有所发展。
1978年，安徽凤阳县小岗村探索“包产到户”，农村改革拉开大幕。1979年小岗生产队粮食产量相当于1955年到1970年产量总和。这个时期，农民对耕地有了新的保护意识——保耕地就是保饭碗、保收入。然而，也是从此开始，农村经济飞速发展，农民的住宅需求日益旺盛，乡镇企业在农村纷纷开办，乱占耕地问题开始出现。1981年，国务院下发《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》对此作出规范。1985年财税体制改革，地方财政大包干大大激发了地方发展经济积极性，由此也带来大量的土地占用，耕地严重流失。1986年，我国颁布土地管理法，以法律形式对耕地使用进行规范。就在这一年，诞生了专门管理国家土地资源的机构——国家土地管理局，一改城市土地和农村土地分而治之的局面。上世纪90年代开始，各地“开发区热”造成了大量的耕地占用，由此也导致工业用地价格扭曲，企业因土地成本低，占地过多，而且出现了园区土地投机等弊端，这在中西部地区尤其普遍。有鉴于此，1992年，中共中央出台了《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》，严格查处愈演愈烈的乱占耕地行为。1997年，《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》发布，提出实施基本农田保护和耕地总量动态平衡制度。1998年，土地管理法修订。2006年，“十一五”规划首次提出18亿亩耕地红线的约束性指标。这一时期，我国还实行了省级政府耕地保护责任目标考核制度，并建立了国家土地督察制度。
党的十八大以来，中央对耕地保护空前重视，农村土地制度改革、国家粮食安全战略加快协同。2013年的中央农村工作会议提出，坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。同时，提出不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，创新回答了“谁来种地，如何种地”的问题。2017年，党的十九大明确提出第二轮土地承包到期后再延长30年。耕地保护政策的四梁八柱开始构建。2017年，中共中央、国务院发布《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，提出坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象，规范省域内补充耕地指标调剂管理，并探索补充耕地国家统筹。2019年，我国再次修订土地管理法。2020年，中央提出粮食安全党政同责。2021年，修订土地管理法实施条例。管控型政策工具不断完善。2020年，国务院办公厅先后下发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，严禁违规占用耕地从事非农建设，严禁违法违规批地用地，明确了耕地利用优先序，推出了防止“非粮化”的系列举措。2021年，自然资源部等三部门发布《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，要求永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。同时，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。
近年来，国家大力推进高标准农田建设，目前已累计建成9亿亩。多部门实施国家黑土地保护工程，推动酸化和盐碱化耕地治理。郭永田告诉记者，通过田块整治、土壤改良、完善灌排等措施，高标准农田抗灾减灾能力明显提升。2021年，甘肃670万亩农田持续遭受大旱，高标准农田的成灾率比一般农田低20个百分点；台风“烟花”过境浙江余姚，当地高标准农田仅用两天就排出最大深度60厘米的积水。记者梳理发现，围绕耕地保护，我国已形成管控型、激励型及建设型三类政策工具箱。管控型政策是通过规划管控、用途管制、利用计划、占补平衡等手段严格约束占用耕地的行为。建设型政策是通过加大投入提高地力，包括高标准农田建设、耕地质量提升。激励型政策是通过经济手段对种粮农民给予补贴，对保护耕地的地方给予奖励，包括耕地地力补贴、耕地保护补偿机制等。
趋于完善的政策措施表明，守住18亿亩耕地红线，是我们坚定的决心，没有一点点讨价还价的余地！先天不足的农业资源禀赋、超多人口的粮食供给压力，使得我国耕地被迫长期超强度利用。事实上，耕地质量保护和数量保护同样也是世界级难题。上世纪70年代的欧洲，荷兰是世界人均耕地面积最小的国家之一，在工业化、城市化压力下，平均每年损失耕地1万公顷。为此，荷兰更新耕地保护的相关法律制度，从城市和农村两方面统筹城乡土地规划，防止城市化侵蚀农业用地。得益于严格的耕地保护，荷兰已是世界第二大农产品出口国。虽国情农情不同，但他山之石可以攻玉。对我国而言，耕地安全愈重要，耕地保护却也愈艰难。在统筹发展和安全的视角下，千方百计确保耕地安全，要处理好地方与全局、经济利益与国家安全、当下与长远三对主要矛盾。当务之急是坚持耕地管控、建设、激励多措并举，构建统筹数量、质量、利用于一体的耕地安全制度体系，梯次解决“有没有地”“好不好用”“种不种粮”的问题。首先，针对用地利益冲突，要严格耕地数量管控，解决“有没有地”的问题。办法是，强化耕地用途管制，规范土地流转行为，优先保护优质耕地。在卫星遥感监测技术成熟的今天，违法占地难逃“法眼”。在卫星影像上，田块清晰可见，湾塘一览无余。只要占地动工，必被“天眼”监控。这使得通过定期遥感监测能及时发现问题线索。要严控建设用地占用耕地，强化地方责任，实行党政同责、终身追责。下达带位置带责任的耕地保有量和永久基本农田保护目标任务，并签订耕地保护目标责任书。针对“天眼”发现的非法实质性占用耕地，建立完善“增违挂钩”机制，将违法用地数量与土地计划指标挂钩。据统计，我国土地流转比例已超三分之一，工商资本占流转土地的比例约10%。2021年的《农村土地经营权流转管理办法》提出，“对工商企业等社会资本流转土地经营权，依法建立分级资格审查和项目审核制度”。各地应加快完善企业经营信誉档案、信用担保等操作性细则，加强流转土地监管，对非法占用土地或破坏耕地层的，及时追究法律责任。记者调研发现，优质耕地减少的速度快于一般耕地，发达地区耕地减少的速度快于欠发达地区。有必要优先把光热水土匹配较好、复种指数较高的耕地划为永久基本农田，实行特殊保护，特别是要把水热充足、一年多熟的耕地保住。同时，对比较优势突出区域的耕地，划定不同作物的优势产区或产业带，实行区位锁定，防止优质耕地流失。其次，针对土壤地力透支，要强化耕地质量建设，解决耕地“好不好用”的问题。手段是，加大耕地建设投入，加快耕地科技创新，优化灌区续建配套。采访中，各地普遍反映，高标准农田建设投入与实际建设成本相比差距较大，多数地方财政资金配套困难，管护经费也普遍不足。农业农村部农田建设管理司副司长吴洪伟建议，各地要提高土地出让收入用于农业农村的比例，优先用于高标准农田建设。加强耕地保护与财政奖补、信贷担保等方面的政策衔接，吸引社会资本和新型主体投入高标准农田建设和运行管护。耕地质量提升是个系统工程，涉及农机、农艺、种子、水肥等多学科。长期以来，我国耕地科技力量布局分散，突破难点的思路不清晰。不久前，中国农科院启动实施“沃田科技行动”，集聚院内农业资源、作物科学、农业机械等学科协同攻关。下一步，应在更大范围内强化科技资源整合，推进“基础研究、技术研发、产品创制、模式构建”全链条科技创新，打造耕地国家战略科技力量。水利是改善耕地质量的关键要素。水利部农村水利水电司副司长、一级巡视员倪文进说，我国自然地理条件决定了农业生产高度依赖灌溉。要加快推进大中型灌区续建配套与现代化改造，以粮食主产区为重点，开展骨干灌排工程设施除险加固、配套达标，注意与高标准农田建设衔接。中国水利水电科学研究院水利研究所副所长张宝忠认为，要因地制宜建设水系连通与引、蓄、灌、排等供用水工程体系，以数字灌区为抓手建设水调控系统，将有助于耕地质量长久提升。再次，针对耕地“非粮化”，要创新激励措施，解决“种不种粮”的问题。方式是，明确耕地利用优先序，保障种粮农民合理收益，扩大金融保险手段运用。耕地又有一般耕地、永久基本农田、高标准农田之别。耕地利用不能完全按照效益优先的原则来考量。应当明确，一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、菜及饲草饲料生产。永久基本农田是优质耕地，已依法划定约15.46亿亩，要重点用于粮食生产。高标准农田已建成9亿亩，原则上全部用于生产粮食。要引导新发展林果业上山上坡，不与粮争地。不过，也不能把“非粮化”与农业结构调整对立。各地在防止“非粮化”增量同时，要稳妥处置存量问题。在地方调研时，农民们告诉记者，“只要种粮能赚钱，国家粮食就安全”。耕地问题不能只算经济账，但也要用好经济手段。区别于“非农化”，防止耕地“非粮化”要有不同的应对策略。要综合运用政策、市场等手段来纠正“非粮化”，让经营主体愿意种粮。既要“晓之以义”，压实地方党委政府粮食安全责任，确保各省份粮食播种面积稳定；又要“辅之以利”，完善农业价格和补贴政策，健全农业社会化服务体系，让农民种粮多得利。2022年1月，四川省首单耕地地力指数保险在宜宾市落地。承保的锦泰保险公司介绍，该保险通过监测土壤有机质含量变化来判断是否触发保险补偿。保险周期为3年，参保后，农户每年每亩地仅需缴纳24元保费，如果监测显示有机质含量增长，农户就可获得每亩3年最高1500元的补偿。作为金融支农创新试点支持项目，耕地地力指数保险将一般政策性农业保险的受灾赔付变为正向激励，有利于激励种粮农户，可逐步扩大试点。寸土寸金关乎国计，一垄一亩承载民生。保护耕地就是保护我们自己和子孙后代。在耕地问题上决不能犯历史性错误。唯如此，才能实现“但存方寸地，留与子孙耕”。（经济日报调研组成员：徐涵 乔金亮 黄晓芳 吉蕾蕾）
